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事实上，以上两法并不能作为完全的代表，笔者发现生态和环境尽管出现在同一条，但分开规定的这种类型，基本上在不同法律、不同条文中可能会呈现出不同的表现形式，包括生态和环境在具体条文中的涵义以及两者的具体关系等等，似乎可以做出非常多样化的理解，而且又无法做出确定的类型化分析，这显然是个比较突出的问题。
不仅如此，央地关系（联邦与州）与审查机关与被审查机关之关系两对权力关系也深刻体现在各国对地方（州）审查制度的实践构造中——审查活动自身要受特定宪制下审查机关与被审查机关之间权力关系的外部约束，并作为有效的调适路径服务于这种权力关系的发展与修正。表1 各国地方立法审查所涉之权力关系 简要回顾这些典型审查基准的发展史(参见表1),不难发现它们都建立在某种权力关系基础之上。
二、根植于权力关系的合目的性审查基准 立法审查不仅要对下位法作出是与否的价值判断，而且需要按照下位法牵涉的立法事项类型来决定审查活动本身的介入程度。进一步来说，现有的审查标准既没有规整划分，也缺乏位阶次序。[14]由于此前这种模式长期不公开，备案审查工作事实上就成为一种制度黑箱（Black Box）。[43]全国人大及其常委会立法监督权能的运用，亦是以宪法和法律赋予的核心事务权能为起点，逐渐扩展并固化其权能边界。该审查曾促使全国人大常委会开展了全国范围内的生态环境保护领域地方性法规专项审查，《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（2018年7月10日）中明确提出：抓紧开展生态环境保护法规……全面清理工作，对不符合不衔接不适应……中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。
地方立法工作的加强与立法质量的提高，不仅需要强化地方立法机关的立法能力，而且应当不断加强立法监督，推进备案审查工作。[4]《立法法》等法律规定已明确，这种所谓的审查基准要围绕抵触与不适当来具体化。为稳妥起见，行政机关可以制定内部的认定规则，对于第三方机构核查收集的证据材料予以审查认定。
1.常设性许可 常设性许可是那些长期存在并持续发生效力的许可类型。是否作出许可废止的决定，有待许可实施机关的裁量。需要注意的是，线上办理并非都有利于减轻申请人负担，如果申请人难以线上办理，许可实施机关依然有提供现场办理的责任。（4）政府向社会购买公共物品的合同模式。
不废止该行政行为将危害公共利益。该定义为判断是否进入应急状态提供了核心标准，即必须出现较为严重的突发事件。
[37] 参见倪洪涛：《论行政特许延续的阻却》，载《行政法学研究》2018年第1期，第42页。变动后若仍贯彻法律效果将导致公益危害或诚信违反。[32] [德]汉斯-海因里希·特鲁特：《设备法中的国家风险管理——来自德国的报告》，胡博砚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第313页。应急状态下，出于人身安全和效率的考虑，行政机关在核查时可以委托其他行政机关或借助第三方专业力量，尤其是申请材料的实质内容位于本行政区域之外乃至境外的情形下。
对于某种危险的存在，虽然行政缺乏规制的权限，但是它可以进行行政指导，给私人以无拘束性的指示和必要的提醒。但是，设定与实施密不可分。[17]我国也有类似要求，如《特种设备安全法》规定，生产、经营、使用特种设备应当进行自行检测和维护保养并作出记录。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）对行政许可的设定提出16项具体要求，从中可以提炼出设定许可的一个核心前提，即确实需要。
第二，许可授予后，被许可人基于对行政权的信赖和法的安定性组织开展经营活动，行政机关对其既有日常监管责任，也有保障许可持续性的义务。[7] 梁慧星：《合同法上的情事变更问题》，载《法学研究》1988年第6期，第35页。
在审查环节，许可实施机关可以采用更加简化便捷的审查程序。对于前者，行政许可机关应当给予补偿。
尽管受到应急状态影响的区域内的相对人均应遵守行政机关的裁量决定，但是不能因此否定具体被许可人的裁量请求权。信赖保护原则仅适用于违法的给付决定，而并不能适用于作为其他授益决定的行政许可，因而行政许可法中并未规定对违法许可决定适用存续保护，恰恰与信赖保护原则的运行机制相符。从最大化保护被许可人利益的角度来说，许可有效期延续应当视为形式审查，至少不能采用如同新许可一般的审查条件、标准和程序。一项行政许可经合法授予后就具有了存续力，行政机关不能任意改变。从文义上看，《行政许可法》第50条更像是对被许可人的形式审查，是一个相对宽松的重新许可，甚至可以说就是原许可。应急状态本身就是一种新的事实，同时也有可能基于该状态而产生法律的调整，从而导致许可的废止。
[27] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第291页。[18] 张卿：《行政许可：法和经济学》，北京大学出版社2013年版，第239页。
[30] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第294-295页。许可中止并无相对应的终局行政行为，其效力是确定的而非待定，法律效果也是直接的。
行政机关若不行使规制权限而单凭被害者个人之努力，未能充分防止危险之发生时，于社会通念上，国民信赖并期待行政权限应即行使者，行政之作为义务即告成立。第三种情况是，如果是基于事实上或法律上新情况的出现，则可能适用信赖保护。
[31] 杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第339页。《宪法》规定，全国人大常委会或者国务院有权决定一定行政区域进入紧急状态，国家主席宣布进入紧急状态。[17] 参见[德]汉斯-海因里希·特鲁特：《设备法中的国家风险管理——来自德国的报告》，胡博砚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第315页。1.许可中止的适用形态 目前，法学界对于许可中止内涵的讨论相对较少。
[37]第四，允许许可实施机关依职权的延续，当然也要征得被许可人的同意。比如对地质灾害的处置救援，如果不具备一定的地质知识、救助能力和物质装备，开展救援就只能靠意识和自觉，甚至带来新的风险。
如果由于行政机关不作为或者过度作为而侵害相对人的许可利益，那么相对人可以请求其承担赔偿责任。有学者认为，行政行为的撤回权，只有作为原行政行为的行政主体才拥有，只要法律上没有明确规定，其上级主体便不具有撤回权。
表1 非常态法治的类型 作为紧急状态和战争状态之外的独立形态，应急状态与紧急状态、战争状态一样，都属于法治的非常状态。上位法或客观情况发生重大变化。
对此，本文首先着眼于应急状态对行政许可实施的影响，分析许可实施面临的合法性困境及其应对逻辑，然后讨论许可实施中的两种情形，一是既有许可类型的条件与审查，二是已授予许可的效力中止、废止和延续。否则行政亦构成不作为而违法。现行宪法颁布实施以来，尚未有紧急状态或者战争状态的宣告。在应急状态下，当既有许可无法充分满足行政管理的目标时，通过设定新许可的方式，一定程度上能够弥补实施上的不足。
这固然符合行政许可的一般逻辑，然而在特殊情形下，被许可人实在无法提出申请，又确有必要延续许可有效期时，行政机关如果主动为之，就会陷入违法境地。但显而易见的是，我国现有的应急法律规范体系无法完整地提供这种保护。
在实行垂直管理的行政领域中，地方政府与行业主管部门之间的管辖权更是相互独立的。文章来源：《南大法学》2021年第2期，第24-40页 进入专题： 行政许可 。
（二）应急状态下许可实施的合法性困境 持续存在的应急状态会使行政许可无法按照正常状态实施。[12]如果行政机关没有管辖权，但依然应当提供适当的行政指导，以尽量避免相对人的意外损失。
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